Tekortkomingen

In dit artikel worden zowel de prestaties als de tekortkomingen van onderhandelend bestuur in een helder licht geplaatst.

Een nieuwe eend in de bijt

Is onderhandelend bestuur een nieuwe eend in de bijt van het bestuursrecht – of zelfs als maatschappelijk verschijnsel? Ten dele wel, omdat men in de recente codificatie van het bestuursrecht in de Algemene wet bestuursrecht tevergeefs naar specifieke bepalingen voor deze bestuursvorm zoekt. Ten dele echter ook niet, omdat het een reeds lang onderkende vorm van besturen is die zich al tien, twintig, vijftig jaar geleden in traditionele sectorale netwerken voordeed, zoals de corporatistische samenwerking in de agrarische sector maar ook de meer neo-corporatistische patronen in de industriële sectoren en de gezondheidszorg. Dergelijke netwerken zijn evenwel zozeer geïnstitutionaliseerd dat zij in de traditionele, hierarchische structuur van het bestuur zijn geïntegreerd. Zij leiden in mindere of meerdere mate een verborgen bestaan, ingebed in reeds lang aanvaarde en soms geformaliseerde overlegstructuren en adviesraden. Het nieuwe van onderhandelend bestuur is evenwel dat het tegenwoordig (steeds meer) buiten dergelijke geïnstitutionaliseerde vormen wordt ingezet en dat het proces van publiekprivate samenwerking zelf steeds belangrijker wordt geacht.

Prestaties van onderhandelend bestuur

De bestuursvorm onderhandelend bestuur lijkt reeds vandaag op vele beleidsterreinen van belang. Wij veronderstellen dat deze bestuursvorm zich in de toekomst nog sterker zal manifesteren. Het is daarom zaak zowel de prestaties als de tekortkomingen van deze bestuursvorm in een helder licht te plaatsen. Daaraan zullen wij de vraag verbinden hoe het mogelijk is om door middel van bewust overheidsbeleid en met behulp van (bestuurs-)recht de tekortkomingen ervan te beheersen en de gunstige aspecten te bevorderen. Opmerkelijk is dat juist de binding aan het onderhandelingsresultaat zowel de prestaties als de tekortkomingen veroorzaakt. Deze prestaties en tekortkomingen komen in deze studie nog uitgebreid aan bod. Toch is het zinvol reeds nu, ook voor hen die minder in het onderwerp ‘onderhandelend bestuur’ zijn ingewijd, een voorlopige, beknopte opsomming te geven, zodat enig begrip voor de relevantie van het maatschappelijk verschijnsel onderhandelend bestuur ontstaat.
De prestatie van onderhandelend bestuur is dat de betrokkenen zich aan het resultaat (de uitkomst) van overleg en onderhandelen met (een beperkt aantal) belanghebbenden of hun vertegenwoordigers verplichten, hoewel niet altijd in juridische maar dan toch in elk geval in sociale of morele betekenis. De uitkomst wordt derhalve in de maatschappij gedragen, met alle voordelen ten aanzien van effectiviteit, controle en handhaving vandien. Wanneer werkelijk alle belanghebbenden bij de besluitvorming zijn betrokken, mag worden verwacht dat de weerstand tegen het besluit (of beleid) minimaal zal zijn en derhalve de implementatie weinig problemen zal opleveren. Immers, het bestuursorgaan dat het formele besluit neemt, heeft niet alleen verbaal maar ook aanwijsbaar in de praktijk met alle belangen en betrokkenen rekening gehouden. Dit kan de legitimiteit van het besluit vergroten, waardoor de problemen rond implementatie, controle en handhaving af kunnen nemen. Dat de uitkomst voor sommige (groepen van) belanghebbenden eventueel niet geheel conform hun aanvankelijke verwachtingen en wensen is, doet daaraan niet af.

Tekortkomingen van onderhandelend bestuur

Moet u voor uw werk regelmatig onderhandelen en staan daarbij grote belangen op het spel?

Bent u er van overtuigd dat u er meer uit kan halen? Op deze website vindt u tientallen artikelen over onderhandelen. En graag attendeer ik u op onze » unieke training Onderhandelen. Alex van Groningen.

De tekortkomingen en bezwaren ontstaan door dezelfde binding, die ook tot de mogelijke positieve prestatie leidt. In de eerste plaats vloeit een belangrijk tekort voort uit de feitelijke binding aan de uitkomst waarin aan sommige belangen en hun belangenvertegenwoordigers (‘participanten’) een groot gewicht toekomt, terwijl andere belangen en belangenrepresentanten in het proces van afweging zijn buitengesloten. Het staat geenszins a priori vast dat alle belanghebbenden een uitnodiging ontvangen. Intentioneel of per ongeluk kunnen (groepen) belanghebbenden worden vergeten. Denkbaar is dat de feitelijke participanten daardoor de belangenafweging die aan de uitkomst en aan de publieke besluitvorming ten grondslag ligt, zozeer kunnen beïnvloeden dat de uitkomst onevenwichtig is en derhalve in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur, of anderszins onvoldoende aan normatieve opvattingen tegemoet komt. Dit is, althans, het klassieke verwijt aan het zogenaamde (neo-)corporatistische overleg, tot voor kort in Nederland de dominante bestuursvorm in (onder meer) agrarische zaken en het sociaal-economisch beleid. Steeds dreigt het beleid of het besluit ten koste van niet-meegewogen belangen respectievelijk niet-vertegenwoordigde belanghebbenden te gaan.
In de tweede plaats dreigt de uitkomst een ‘dichtgetimmerd huis’ te zijn waardoor de mogelijkheden tot beïnvloeding van het onderhandelingsresultaat in een latere fase worden beperkt. Dit werkt op twee manieren door. Enerzijds kunnen deze mogelijkheden in het kader van een eventuele definitieve formele publieke besluitvorming drastisch zijn beperkt. De formeel bevoegde organen worden met de uitkomst van het onderhandelen als fait accompli geconfronteerd en zien zich daardoor in hun staats- en bestuursrechtelijke bevoegdheden gefrustreerd. Anderzijds geldt dit (wellicht vooral) ook voor anderen, ‘derden’, wier bezwaren achteraf mogelijk worden afgewimpeld met het argument dat het niet mogelijk of wenselijk is het gehele proces opnieuw te beginnen.
In de derde plaats hebben de participanten die in het uiteindelijke besluit hun eigen belangen te weinig gehonoreerd zien, een zwakkere positie in de fase van bezwaar en beroep: zij waren er immers bij, hebben hun eigen belangen kunnen behartigen maar hebben achterafgezien te weinig gewicht in de schaal kunnen leggen. Dit is tevens een van de redenen waarom sommige groepen burgers en organisaties bewust niet in een proces van onderhandelend bestuur willen participeren. Wie eerst als partner aan de onderhandelingen deelneemt en later het resultaat van de onderhandelingen bestrijdt, trekt niet alleen een wissel op de externe geloofwaardigheid van de organisatie, maar ook op de interne: naast elkaar zouden twee sets waarden en normen en opvattingen over de omringende wereld moeten bestaan die elkaar slecht verdragen.

Uit: ‘Integraal bestuur’, A.J. Hoekema, N.F. van Manen, G.M.A. van der Heijden, I.C. van der Vlies en B. de Vroom, Uitgeverij: Amsterdam University Press, ISBN: 90-5356-294-x,

Wie eerst als partner aan de onderhandelingen deelneemt en later het resultaat van de onderhandelingen bestrijdt, trekt niet alleen een wissel op de externe geloofwaardigheid van de organisatie, maar ook op de interne: naast elkaar zouden twee sets waarden en normen en opvattingen over de omringende wereld moeten bestaan die elkaar slecht verdragen.





Plaats een reactie.

Je email adres is verplicht maar wordt niet getoond.