Rechtmatigheid

Dit artikel behandelt de vraag of het is acceptabel dat het ‘product’ boven de regel gaat

Toezicht en toetsing van de rechtmatigheid van de resultaten van onderhandelend bestuur zijn, zoals we schreven, niet problematischer dan bij traditionele vormen van bestuur, zolang onderhandelend bestuur zich min of meer tot het ‘horen van belanghebbenden’ beperkt. Evenmin bieden traditionele sectorale netwerken problemen omdat deze doorgaans geïnstitutionaliseerd en dus in regelgeving en bevoegdheden hecht verankerd zijn. Wanneer daarentegen min of meer doelbewust win/win-situaties worden gecreëerd waarbij de wettelijk gedefinieerde doelen en belangen worden overschreden, of wanneer de onderhandelingen tot frame reflection leiden, kan de rechtmatigheidstoets grote problemen opleveren.

Het is daarom een belangrijke vraag of de doelmatigheidstoets een oplossing kan bieden. In de casus Bollenstreek merken we, bestuursrechtelijk gesproken, een veelheid van formele taakstellende en bevoegdheidverlenende regelingen op. Telkens treft het bevoegde bestuursorgaan – en dat zijn er gezien vanuit het samenhangende beleidsprobleem nog talrijke en zeer verschillende – in de formele regeling specifieke en beperkte doelen aan die in het licht van de taakstelling met het in die regeling voorziene besluit moeten worden gediend. Het betrekken van andere doelstellingen en dus ook belangen bij dat ene besluit is op basis van het specialiteitsbeginsel niet geoorloofd. Toch dient juist dat te gebeuren als er (vanuit maatschappelijk perspectief) doeltreffend moet worden besloten. Het bestuurlijke ‘product’ (een geslaagde oplossing voor een complex maatschappelijk probleem) gaat dan feitelijk boven de strikte hantering van de formele regels.

De vraag is vervolgens: is het acceptabel dat het ‘product’ boven de regel gaat? Deze vraag kwam pregnant naar voren bij de parlementaire enquête bouwsubsidies (beter bekend als de ABP-enquête). De voormalige minister Gruijters heeft tijdens een van de verhoren duidelijk gemaakt hoe de overheid aan de eeuwige druk uit de Kamer ‘bouwen, bouwen, bouwen’ kon voldoen. Nadat een nieuwe subsidieregeling voor institutionele beleggers was ingevoerd die minder aantrekkelijk dan de oude was, dreigden deze institutionele beleggers zich en masse uit de nieuwbouw van woningen terug te trekken. Gruijters doorbrak het front door met het ABP overeen te komen dat het ABP nog op basis van de oude, vervangen regeling zou worden gesubsidieerd. De les die hieruit kan worden geleerd is dat het ‘beleidsproduct’ soms boven de formele regel gaat. Ofwel: soms worden rechtsregels ter zijde geschoven ten behoeve van het sauveren van de in onderhandelend bestuur bereikte arrangementen. Thans wordt dit evenwel met meer algemeen als doodzonde gezien. Meer en meer ontstaat er begrip voor dat de overheid het resultaat (arrangement, ‘product’) terecht zwaarder laat wegen dan de formele bevoegdheden en regelingen.

Het afscheid van de rechtmatigheidstoets en de tendens richting doelmatigheidstoets speelt op alle overheidsniveaus. Doolaard heeft in zijn schets van de ‘onderhandelende gemeente’ precies een dergelijke situatie van feitelijk coördinerend optreden van het gemeentebestuur weergegeven, en concludeert dat ‘…het probleem in dergelijke gevallen is dat het gemeentebestuur het nu op geen enkele manier meer goed kan doen, vooral ook omdat het betrokken kan worden in toetsingskaders, waarin niet aan de orde is of het algemeen belang op correcte wijze gediend is, maar of een deelregeling juist is toegepast. Wat er echter ook aan oplossingen naar voren komt, zij zijn in strijd met rechtsregels of rechtsbeginselen.’ Het blijkt dat coördinerend onderhandelen het resultaat in termen van ‘algemeen belang’ uitspeelt tegen de rechtens juiste toepassing van de vele deelregelingen. Ook blijkt uit het citaat dat het bewaken van een overheidsbesluit, dat een uitvloeisel van bereikte wilsovereenstemming over een breed pakket samenhangende maatregelen is, maar al te vaak tot een toets op rechtmatigheid zal worden beperkt. De vraag naar de bestuurlijke juistheid of wijsheid van het achterliggende totaalbesluit (zoals een convenant) kan, wil en mag een bestuursrechter (en soms ook een toezichthouder) niet in de overwegingen betrekken. Dat zou bovendien andere attitudes, een andere gezichtshoek, wellicht een andere disciplinaire toerusting en/of andere ervaring van de betrokken functionarissen eisen.

Een dergelijke toetsing op rechtmatigheid trekt evenwel een pijler weg onder het pakket en kan ertoe leiden dat tien jaar werken aan een maatschappelijk draagvlak verloren gaat, zoals in het Plan van aanpak Schiphol. De toets op doelmatigheid kan daarom uitkomst bieden. Daar staat tegenover dat zeker een bestuursrechter maar ook sommige toezichthoudende organen niet klakkeloos afstand van het rechtmatigheidsaspect kunnen nemen alsof inderdaad het ‘product’ altijd boven de regel zou mogen en moeten gaan.

Moet u voor uw werk regelmatig onderhandelen en staan daarbij grote belangen op het spel?

Bent u er van overtuigd dat u er meer uit kan halen? Op deze website vindt u tientallen artikelen over onderhandelen. En graag attendeer ik u op onze » unieke training Onderhandelen. Alex van Groningen.

Uit de bijdrage in deze bundel van Bemelmans-Video blijkt dat de Algemene Rekenkamer sinds de gewijzigde Comptabiliteitswet van 1976 ook aandacht aan de doelmatigheid van het beheer van het rijk en aan de organisatie en het functioneren van de rijksdienst moet wijden. Daarbij worden vooral doelbereiking en zuinigheid onderzocht. Aan het doelmatigheidsonderzoek zijn evenwel geen sancties verbonden, noch lijkt er duidelijker criterium te zijn dan de normatieve opvattingen over ‘goed’ bestuur. Hoe deze doelmatigheidstoets bij ‘transdepartementale problematiek’ uitwerkt, is vooralsnog onduidelijk.

Een mogelijke oplossing voor het probleem van de integrale toetsing, die door bestuursjuristen zou moeten worden uitgewerkt, ligt in de analogie met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb. Terwijl dit artikel de mogelijkheid biedt om de nadelige gevolgen van een besluit voor belanghebbenden te relateren aan het met het besluit te dienen doel, zouden bij een conflict tussen regelingen de nadelige gevolgen van een pakket maatregelen voor sommige doelen aan de overige met het pakket te dienen doelen kunnen worden gerelateerd. Indien een bewaker de verhouding tussen belangen en doel normatief kan toetsen, lijkt het niet onmogelijk dat een bewaker eveneens de verhouding tussen doelen kan beoordelen. Dat zou betekenen dat naast een evenredigheidsoordeel over de benadeelde belangen ook een evenredigheidsoordeel over de benadeelde doelen mogelijk zou zijn.

Uit: ‘Omgaan met de onderhandelende overheid’, M.L.M. Hertogh, N.J.H. Huls en A.C.J.M. Wilthagen, Uitgever: Amsterdam University Press, , ISBN: 90 5356 293 1





Plaats een reactie.

Je email adres is verplicht maar wordt niet getoond.